Planungsbeschleunigung durch frühzeitige Beteiligung?

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Auf dem ARL-Kongress 2024 „Große Infrastrukturprojekte: Planung zwischen
Beschleunigung und Protest“ in Lübeck diskutierten rund 125 Fachleute aus
Wissenschaft und Praxis sehr engagiert die Hürden und Herausforderungen
bei der Planung und Genehmigung von Großvorhaben.

Nach der Eröffnung des diesjährigen ARL-Kongresses durch den Präsidenten
der ARL, Prof. Dr. Axel Priebs, richtete Joanna Hagen (Senatorin für
Planen und Bauen und erste stellvertretende Bürgermeisterin der Hansestadt
Lübeck) ein Grußwort an die Teilnehmenden. Sie betonte aus der Sicht
Lübecks die europäische Bedeutung der neuen Transitachse Malmö-Kopenhagen-
Hamburg und die daraus entstehenden Chancen für die Hansestadt und die
Region Ostholstein durch die feste Fehmarnbeltquerung und das
Zusammenrücken Skandinaviens und Norddeutschlands trotz aller Risiken und
Konflikte um das Großprojekt.

Daran schloss sich die Keynote von Lars Friis Cornett (Direktor von Femern
A/S in Deutschland) nahtlos an. Seine Präsentation vergegenwärtigte sehr
anschaulich die gigantische Dimension des Projekts und informierte über
den baulichen Fortschritt des Vorhabens. Zugleich erläuterte er einige
zentrale Unterschiede zwischen dem Planungs- und Genehmigungsprozess in
Dänemark und in Deutschland. Diese seien völlig unterschiedlich gelaufen,
aber eben auch nicht einfach übertragbar, da sich jenseits von Fläche und
Bevölkerungszahl die Planungssysteme und die politische Kultur beider
Länder stark unterscheiden und in Dänemark mit der großen Beltquerung und
der Öresund-Brücke bereits Großvorhaben ähnlicher Dimension verwirklicht
worden seien. „In Dänemark gab es zu Beginn der großen Querungsprojekte in
den 1980er Jahren ebenfalls Protest. Diese Form der Großprojekte war neu
und die Leute misstrauisch. Die Bevölkerung in Dänemark ist heute reicher
an Erfahrungen – guten Erfahrungen – die sie mit den zwei vorangegangenen
Großprojekten gemacht haben.“, sagte er zum Abschluss.

Hier knüpfte die sich anschließende Podiums- und Publikumsdiskussion
direkt an. Axel Priebs griff die Unterschiede zwischen beiden Ländern auf
und wies auf eine stärkere Bedeutung des Gemeinwohls und eine andere
Konsenskultur sowie eine andere Verwaltungstradition Dänemarks hin. So
mache Dänemark Planungen sehr transparent, das stärke das Vertrauen und
die Wertschätzung für Staat und Verwaltung. Das bestätigten auch die
Podiumsteilnehmer Stephan Siegert und Thilo Rohlfs. Stephan Siegert
leitete bei der Femern A/S die deutsche Planfeststellungsabteilung sowie
das Projektbüro Kiel; aktuell ist er bei der DEGES – Deutsche Einheit
Fernstraßenplanungs- und -bau GmbH Projektleiter für digitale
Beteiligungs- und Genehmigungsprozesse. Prof. Dr. Thilo Rohlfs hat
seinerzeit als Staatssekretär für das Land Schleswig-Holstein den
Genehmigungsprozess auf deutscher Seite politisch begleitet und lehrt
heute Planungsrecht an der Fachhochschule in Kiel. Beide unterstrichen,
dass der Umgang mit Großprojekten in Dänemark lockerer, aber auch
transparenter gehandhabt werde. Darüber hinaus stehe auch die Politik
geschlossen und parteien- und legislaturübergreifend hinter der
Entscheidung. In der Bevölkerung gab es nur wenig Protest und die
Umweltverbände hätten sich nach der Entscheidung sehr konstruktiv in das
„Wie“, also die Umsetzung eingebracht und dort versucht, ein Maximum an
umweltpolitischen Maßnahmen einzubringen und durchzusetzen. Mit Blick auf
Deutschland seien (planungs)rechtlich die Möglichkeiten eines schlanken
Verfahrens durch die Planungsbeschleunigungsgesetze bereits ausgereizt.
Aber eine frühe Kommunikation und öffentliche Beteiligung, die nicht nur
informiere, sondern auf dialogische Elemente und transparente
Mitwirkungsmöglichkeiten setze sowie konsequent das Potential von
Digitalisierung und KI zur Visualisierung von Planvorhaben in 3D, aber
auch den Einsatz digitaler Datengrundlagen und Beteiligungsplattformen im
Genehmigungsverfahren nutze, könne Misstrauen entschärfen, Akzeptanz
fördern und Großprojekte so beschleunigen.

Als Gründe für die langen Planungs- und Genehmigungsverfahren in
Deutschland wurden u. a. die enorme Klagebereitschaft und daraus folgend
eine hohe gerichtliche Prüfungsdichte und -tiefe identifiziert. Aus Angst,
vor Gericht zu scheitern, werde von den Verwaltungen vorab jedes Detail
geprüft und unzählige Gutachten und Begründungen verfasst, um das
Verfahren gerichtsfest zu machen. Das kostet Zeit und auch der Umfang der
Antragsunterlagen nimmt immer weiter zu. Das führt dazu, dass die Qualität
der Planfeststellungsunterlagen mittlerweile häufig so hoch ist, dass
diese fast als Durchführungsunterlagen durchgehen könnten. Ein weiterer
Grund für langwierige Verfahren sind die sich während der Planfeststellung
ändernden rechtlichen Rahmenbedingungen, die dann eine Überarbeitung der
Antragsunterlagen nötig machen. Eine Stichtagsregelung könnte hier zu
Beschleunigung führen.

Kontroverser diskutiert wurden die bis heute anhaltenden Proteste rund um
das Stadtentwicklungs- und Bahnhofserweiterungsprojekt Stuttgart 21.
Podiumsteilnehmer Thomas Kiwitt (Leitender Technischer Direktor beim
Verband Region Stuttgart) hob die Vorteile dieses Projekts hervor, das
neben der Innenentwicklung weitere wichtige Ziele wie eine Stadt der
kurzen Wege, zentrumsnahes Wohnen, die Verkehrswende, aber auch Maßnahmen
zur Klimaanpassung und zur Digitalisierung adressiere und in seiner
Konzeption aktuelle Forderungen einer nachhaltigen Stadtentwicklung und
Nachverdichtung vorwegnehme. Hier waren die Wortmeldungen aus dem
Publikum, u. a. von Prof. Dr. Annette Spellerberg (ARL-Vizepräsidentin),
deutlich kritischer, insbesondere was die Zeitpunkte und den Umfang der
Beteiligung angeht. Anders ließe sich ein gesellschaftlich so breit
getragener und bis heute anhaltender Protest nicht erklären. Und der
gescheiterte Schlichtungsversuch unterstreiche die mehrfach geäußerte
Einschätzung, dass zu späte Beteiligung nicht mehr gutmachen könne, was zu
Beginn versäumt worden sei.

Bezogen auf den Kongress wurde kritisch angemerkt wurde, dass die
Perspektiven des Natur- und Umweltschutzes, aber auch grundlegende Fragen
von sozialer und ökologischer Gerechtigkeit zu wenig beleuchtet wurden und
die Betrachtung und Auseinandersetzung mit Protest vor allem negativ
besetzt gewesen sei, worauf u. a. und Prof. Dr. Christina von Haaren und
Prof. Dr. Antje Bruns (designierte Generalsekretärin der ARL) im Rahmen
der Fishbowl-Diskussion am zweiten Tag hinwiesen.

In vier deutschsprachigen Fachsessions wurden Fragen und Einzelaspekte zu
den Themen Infrastrukturausbau und Schienenstrecken, Energiewende und
Netzplanung, Proteste und Konflikte bei Großprojekten und Planung zwischen
Beschleunigung und Beteiligung vertiefend diskutiert. Zwei
englischsprachige Sessions unter der Überschrift “Integrative planning and
conflicts” sowie “Acceleration and/or participation?” ermöglichten einen
internationalen Vergleich. Exemplarisch sei die klimapolitisch bedeutsame
Energiewende hervorgehoben. Hier war die regionale Planungsebene besonders
stark vertreten, welche die Veranstaltung aktiv nutzte, um sich sehr offen
miteinander auszutauschen. Dabei wurden die zahlreichen
Interessensgegensätze auf lokaler und (über)regionaler Ebene, die
Komplexität und der enorme Zeitdruck – konkret bei der Ausweisung von
ausreichend Vorrangflächen für Windenergieanlagen im Zuge der Erreichung
der Flächenziele des Bundes – förmlich mit den Händen greifbar. Zugleich
wurde deutlich, dass Energie- und Netzplanung (über)regional viel stärker
und systematischer zusammengedacht werden müssen.

Da sich angesichts der zu bewältigenden Transformationsprojekte und des
Infrastrukturausbaus die Forderungen mehren, sowohl planungsrechtliche
Möglichkeiten weiter auszuschöpfen, als auch Beteiligungsmöglichkeiten
einzuschränken, widmete die Keynote von Dr. Manfred Kühn am zweiten Tag
sich kritisch der Frage, ob eingeschränkte Beteiligung bspw. über
verkürzte Einwendungsfristen, eingeschränkte Klagewege oder die teilweise
Abschaffung von Erörterungsterminen sinnvoll sei. Manfred Kühn, der im
Leibniz-Institut für raumbezogene Sozialforschung (IRS) dazu forscht, wie
Konflikte durch Beteiligung konstruktiver begleitet und ausgetragen werden
können, zeigte am Beispiel der Tesla-Ansiedlung im brandenburgischen
Grünheide, wie massiv die Gefahr des Vertrauensverlustes steigt, wenn
Beteiligung nicht oder zu spät erfolgt. Er sprach sich dafür aus, die
Erörterung nicht abzuschaffen, sondern zu reformieren und plädierte wie
viele andere vor ihm für eine frühzeitige Beteiligung, die vor Beginn
eines formellen Verfahrens, erfolgen müsse.

Axel Priebs beobachtet mit Sorge, dass in Deutschland das Vertrauen und
der Respekt in Entscheidungen der repräsentativen Demokratie zunehmend
geringer ausfallen. Von mehreren Teilnehmenden wurde zudem der fehlende
politische Wille beklagt, einmal getroffene Entscheidungen auch
umzusetzen. Dies begünstige das ohnehin gewachsene Misstrauen gegenüber
der Politik, Planung und Verwaltung. Hinzukomme eine starke Betonung von
Partikularinteressen und eine verbreitete Haltung des „Not in my
backyard“. Beides führe bei Betroffenen vermehrt zu grundsätzlicher
Ablehnung und damit auch dazu, dass demokratisch getroffene Entscheidungen
und etablierte Verfahrensschritte und Spielregeln nicht mehr akzeptiert
werden. Entsprechend aufgeheizt sei mittlerweile auch die Stimmung bei
Erörterungsterminen oder Beteiligungsangeboten im Rahmen der
Genehmigungsverfahren.

Unstrittig ist, dass Großvorhaben einen hohen Grad an persönlicher
Betroffenheit bedingen, die vielfach auch mit existenziellen Fragen oder
Ängsten verknüpft sein können. Auch hier hat der ARL-Kongress gezeigt,
dass trotz aller zeitlichen Mühen und der damit einhergehenden Ressourcen
eine frühe Beteiligung, die über bloße Information hinausgeht und
transparente Mitwirkungsmöglichkeiten bietet, zentral ist, um Akzeptanz zu
schaffen und Menschen mitzunehmen.

Dem stehe das sogenannte Planungsparadoxon entgegen. So zeige die
Erfahrung, dass Beteiligung in einem sehr frühen Stadium, also vor der
Entscheidung für ein Projekt, sehr wichtig und wünschenswert ist.
Allerdings sind die Ideen in diesem Stadium meist noch sehr unkonkret und
abstrakt. Dadurch fehlt die Betroffenheit und damit oft das Interesse sich
zu beteiligen. Je konkreter und weiter fortgeschritten das Projekt dann
ist, umso mehr Vorabstimmungen, Investitionen und Richtungsentscheidungen
wurden bereits getroffen. Das „Ob“ und viele grundlegende
Weichenstellungen werden dann nicht mehr ernsthaft in Frage gestellt. Das
wiederum erzeuge bei den Betroffenen Frustration und Misstrauen. Sie
fühlen sich übergangen und ohnmächtig, denn die Entscheidung für das
Projekt sei dann bereits gefallen.

Auch wenn nicht alle Akteure und Interessenslagen gleichermaßen vertreten
waren, hat der ARL-Kongress einmal mehr gezeigt, wie produktiv der
Austausch und Dialog zwischen Wissenschaft und Planungspraxis ist. Es ist
elementar, auch Politik und Öffentlichkeit zu adressieren, um Wissen und
Erfahrungen aus verschiedenen Perspektiven zusammenzuführen und um
Verständnis für die andere(n) Perspektive(n) zu entwickeln und sich
wechselseitig mit Respekt zu begegnen, wie Prof. Dr. Susan Grotefels (ARL-
Vizepräsidentin) in ihrem Schlusswort betonte.

Als ARL hoffen wir mit unserem inter- und transdisziplinären Zugang einen
Beitrag dazu geleistet zu haben, miteinander ins Gespräch zu kommen und
angesichts der gesellschaftlich notwendigen Transformationsprozesse, das
Gemeinwohl wieder stärker in den Fokus zu rücken und dabei faire
Kompromisse und Planungsprozesse zu ermöglichen, um sinnvolle Projekte,
Infrastrukturinvestitionen und Großvorhaben voranzubringen.


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Die ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft ist ein
Netzwerk exzellenter Fachleute aus Wissenschaft und Praxis. Wir wollen
Räume nachhaltig entwickeln. Inter- und Transdisziplinarität prägen unser
Denken und Handeln.