Vergesellschaftung von Wohnbeständen: Ausgestaltung entscheidend für Finanzierbarkeit, Rechtssicherheit u. Umsetzbarkeit

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Studie u.a. von Sebastian Dullien, Achim Truger, Tom Krebs

Vergesellschaftung von Wohnbeständen: Ausgestaltung entscheidend für
Finanzierbarkeit, Rechtssicherheit und Umsetzbarkeit

Eine Vergesellschaftung großer Wohnungsbestände wird den Wohnraummangel in
Deutschlands Großstädten nicht beheben. Dazu braucht es Neubau in großem
Stil. Dennoch kann die Vergesellschaftung als ergänzendes Element sinnvoll
sein, um das Bezahlbarkeitsproblem von Mieten zu vermindern, ergibt eine
neue Studie am Beispiel der Situation in Berlin.*

Wichtig ist dabei aber
erstens, dass der ohnehin angespannte Berliner Landeshaushalt nicht
belastet wird und zweitens, dass die Vergesellschaftung so umgesetzt wird,
dass nicht zugleich der Neubau leidet. Zu diesem Ergebnis kommen Prof. Dr.
Sebastian Dullien vom Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung
(IMK) der Hans-Böckler-Stiftung, Dr. Patrick Kaczmarczyk und Prof. Dr. Tom
Krebs von der Universität Mannheim sowie Prof. Dr. Achim Truger von der
Universität Duisburg-Essen. Die Ökonomen zeigen am Beispiel Berlins, dass
die Vergesellschaftung von Wohnungen nicht nur sozialpolitisch sinnvoll,
sondern – je nach Modell – auch wirtschaftlich und fiskalisch tragbar sein
kann. Die bei einer Überführung von rund 210.000 Wohnungen in
Gemeineigentum fällige Entschädigung für die privaten Wohnungsunternehmen
veranschlagen die Forscher auf rund 13,5 Milliarden Euro. Bei kluger
Ausgestaltung der Vergesellschaftung wäre das ohne Kürzungen im Berliner
Landeshaushalt finanzierbar.

Die Forscher haben drei verschiedene Modelle zur Vergesellschaftung von
Wohnbeständen untersucht. Variante 1: Eine neu zu gründende Anstalt des
öffentlichen Rechts (AöR) übernimmt die Wohnungen. Variante 2: Die sechs
landeseigenen Wohnungsunternehmen (LWU) übernehmen die Wohnungen. Variante
3: Die sechs Wohnungsunternehmen werden in eine Anstalt des öffentlichen
Rechts integriert und übernehmen die Wohnungen. Nach Analyse der Forscher
ist Variante 2 am besten geeignet, um rechtliche, finanzielle und
organisatorische Risiken einer Vergesellschaftung so weit wie möglich zu
minimieren.

– Vergesellschaftung ergänzt Strategie für bezahlbare Mieten –

Die Wohnungsfrage ist zu einem der zentralen politischen und sozialen
Themen geworden – nicht nur in Berlin. Insbesondere Haushalte mit
niedrigem und mittlerem Einkommen befürchten, die steigenden Mieten
künftig nicht mehr bezahlen zu können. Wohnungen in den begehrten
Stadtteilen können sich oft nur noch Besserverdienende leisten. Dies führt
zu einer sozialen Spaltung innerhalb der Stadt. Um den Mangel zu lindern
und bezahlbare Mieten zu gewährleisten, müssen zusätzliche Wohnungen
errichtet werden. Besonders wichtig ist dabei der Neubau von
Sozialwohnungen und anderen langfristig preisgebundenen Wohnungen. Die
Entwicklung der vergangenen Jahre zeigt jedoch, dass das nicht schnell
genug geht.

In Berlin verfügen große private Wohnungskonzerne über umfangreiche
Bestände, darunter viele Wohnungen im unteren und mittleren
Mietpreissegment. Würden diese in öffentliches beziehungsweise
gemeinwohlorientiertes Eigentum umgewandelt, könnte der öffentliche Sektor
schnell seinen Einfluss auf den Mietmarkt vergrößern. Gedämpfte
Mieterhöhungen in diesem Bestand würden über die Wirkung auf den
Mietspiegel auch den Mietanstieg insgesamt dämpfen. Außerdem könnte die
öffentliche Hand besser für soziale Durchmischung und für gesellschaftlich
ausgerichtete Sanierung sorgen, als es die privaten großen
Wohnungskonzerne tun. „Eine Überführung von Wohnungsbeständen privater
Wohnungsbauunternehmen kann helfen, den Bestand öffentlicher Wohnungen
schneller als durch Neubau zu erhöhen und deshalb stärker und schneller
den Mietmarkt insgesamt zu beeinflussen“, schreiben die Forscher.

Die Rechtsgrundlage für eine Vergesellschaftung bildet Artikel 15 des
Grundgesetzes. Dieser erlaubt es, Grund und Boden unter anderem zum Zweck
der Vergesellschaftung durch ein Gesetz in Gemeineigentum oder andere
Formen der Gemeinwirtschaft zu überführen. Dabei müssen die Art und das
Ausmaß der Entschädigung gesetzlich geregelt werden. Eine vom Berliner
Senat eingesetzte Expert*innenkommission kam mehrheitlich zu dem Ergebnis,
dass eine Vergesellschaftung grundsätzlich rechtlich zulässig ist. Mehrere
Varianten der Umsetzung sind denkbar:

– Variante 1: Eine neue Wohnungsanstalt –

Die Initiative „Deutsche Wohnen & Co enteignen“ schlägt vor, die
vergesellschafteten Wohnungen in eine neu zu gründende AöR zu übertragen.
Diese wäre Eigentümerin der Bestände und damit dauerhaft für Vermietung,
Verwaltung, Instandhaltung und Sanierung zuständig. Die Initiative sieht
dafür eine mehrstufige demokratische Selbstverwaltung vor. Direkt gewählte
Siedlungs- und Gebietsräte sollen Entscheidungen vor Ort mitbestimmen und
Vertreter*innen in übergeordnete Gremien entsenden. Die AöR wäre zwar
aufgrund einer dezentralen Verwaltungsstruktur keine Großvermieterin im
klassischen Sinne und könnte Beschäftigte der bisherigen Eigentümer
übernehmen. Für einen Bestand von möglicherweise rund 200.000 bis 220.000
Wohnungen müsste dennoch eine neue und vergleichsweise komplexe
Organisationsstruktur geschaffen werden.

Mit der AöR wächst auch das Risiko, dass die neue Anstalt mit ihrer
Verschuldung nach den Regeln des Statistikamts Eurostat dem Staatssektor
zugerechnet wird. Denn bei dieser Rechtsform wäre der staatliche Einfluss
sehr groß. Dies hätte zur Folge, dass die für den Wohnungskauf
unvermeidliche Verschuldung der AöR nach den Maastricht-Kriterien dem
Schuldenstand der Bundesrepublik zugerechnet werden könnte. Im Extremfall
könnte das dazu führen, dass Deutschland die europäischen Fiskalregeln
verletzt.

– Variante 2: Die Nutzung vorhandener Strukturen –

Eine zweite Variante würde auf die vorhandenen Strukturen der öffentlichen
Wohnungswirtschaft setzen. Die Wohnungen könnten direkt oder über den
Umweg einer vorübergehend eingerichteten AöR den sechs bestehenden LWU
übertragen werden. Diese bewirtschaften bereits mehrere hunderttausend
Wohnungen und verfügen über die notwendigen technischen und
organisatorischen Kapazitäten, die natürlich ausgebaut werden müssten. Die
Entschädigungen würden finanziert über zusätzliches, vom Land
bereitgestelltes Eigenkapital der LWU sowie eine Fremdfinanzierung der
jeweiligen Wohnungsunternehmen.

Das Risiko, dass Ausgaben und Verschuldung der Wohnungsbauunternehmen zum
Sektor Staat gerechnet werden, wäre deutlich geringer als bei Variante 1
mit einer dauerhaft errichteten zentralen AöR. Nach Einschätzung der
Forscher ist das ein zentraler Vorteil des Modells. Hinzu kommt als
weiterer Pluspunkt die Anbindung an die existierenden, erfahrenen
Unternehmen. Diese würde auch das Risiko vermindern, dass der
Wohnungsneubau durch organisatorische Überforderung leidet, weil die
Senatsverwaltung vollständig mit dem Aufbau der AöR absorbiert ist.

– Variante 3: Alles unter einem Dach –

Eine dritte Variante würde eine grundlegendere Neuordnung der öffentlichen
Wohnungswirtschaft in Berlin bedeuten. Die sechs LWU könnten unter dem
Dach einer gemeinsamen Anstalt des öffentlichen Rechts zusammengeführt
werden. Der Vorteil dieses Modells läge in einer stärkeren Koordination
der öffentlichen Wohnungswirtschaft. Investitionen, Sanierungen, Neubau
und Bestandsentwicklung könnten dann einheitlich gesteuert und politische
Zielvorgaben leichter durchgesetzt werden. Allerdings wäre ein erheblicher
institutioneller Umbau notwendig. Und der gesunde Wettbewerb zwischen den
öffentlichen Wohnungsunternehmen würde wegfallen. Außerdem besteht auch
hier das Risiko, dass die neu gegründete Anstalt in der Statistik dem
Staatssektor zugerechnet wird, wodurch die europäischen Fiskalregeln
verletzt werden könnten.

– 13,5 Milliarden Euro Entschädigung –

Zur Höhe der Entschädigung der privaten Wohnungsunternehmen – einer der
strittigsten Punkte in der Debatte – liegen bislang sehr unterschiedliche
Schätzungen vor. Die Spannweite reicht von etwa 10 Milliarden Euro bis zu
36 Milliarden Euro, je nachdem ob man die künftig erzielbaren Erträge
(Ertragswertverfahren), die Marktpreise vergleichbarer Objekte
(Verkehrswertverfahren) oder die Summe der geschätzten Werte der
Grundstücke und der Gebäude (Sachwertverfahren) als Basis nimmt.

Bei seinen Berechnungen geht das Forscherteam um IMK-Direktor Dullien
davon aus, dass die Bezahlbarkeit der Mieten bei der Vergesellschaftung
eine zentrale Rolle spielen sollte, so wie es auch die große Mehrheit in
einer vom Berliner Senat eingesetzten Expert*innenkommission betont hat.
Konkret verwenden die Forscher daher die Ertragswertmethode mit
Nettokaltmieten, die sich an der Bezahlbarkeit für untere und mittlere
Einkommen orientieren. Schlussendlich kommen sie in ihrer Analyse auf
einen Ertragswert und damit auf eine Entschädigungssumme von 13,5
Milliarden Euro.

– Finanzierung nachhaltig gesichert –

Nimmt das Land Berlin Kredite auf, um das Eigenkapital eines öffentlichen
Unternehmens aufzustocken, steht der zusätzlichen Verschuldung ein
finanzieller Vermögenswert in Form der Beteiligung gegenüber. Solche
Eigenkapitalzuführungen beziehungsweise Beteiligungserwerbe sind
sogenannte finanzielle Transaktionen und werden bei der Berechnung der im
Rahmen der Schuldenbremse zulässigen Nettokreditaufnahme ausgenommen. So
kann das Land kreditfinanziertes Eigenkapital für öffentliche Unternehmen
bereitstellen, ohne entsprechende Ausgaben an anderer Stelle des Haushalts
kürzen zu müssen.

Bei einer Eigenkapitalquote von 30 Prozent – was ungefähr dem Mittelwert
bei den Berliner LWU entspricht – muss das Land laut Analyse Eigenkapital
in Höhe von rund 4 Milliarden Euro bereitstellen. Die verbleibenden rund
9,5 Milliarden Euro würden die Wohnungsunternehmen über Fremdkapital
finanzieren. Die öffentliche Hand könnte trotz dauerhafter
Mietpreisbindung mit den vergesellschafteten Wohnungen einen jährlichen
Reinertrag von 543 Millionen Euro erzielen und müsste einen Kapitaldienst
in Höhe von 345 Millionen Euro leisten. Zinszahlung und Tilgung für alle
aufgenommenen Kredite wäre also nachhaltig gesichert. Das ist insofern
relevant, als die Mehrheit der vom Senat eingesetzten
Expert*innenkommission entschieden hat, dass die Vergesellschaftung nur
dann legitim ist, wenn die finanzielle Tragfähigkeit gewährleistet ist.