Das Fraunhofer ISI forscht interdisziplinär an der Zukunft von
Energiesystemen, Rohstoffversorgung und Mobilität. Hierbei nimmt die
Beratung von Politik und Unternehmen im Spannungsfeld dieser zukünftig
extrem herausfordernden Themenfelder und deren Verknüpfung seit jeher eine
zentrale Rolle in der Arbeit des Instituts auf nationaler und
internationaler Ebene ein. Durch die Verwerfungen auf den Energie- und
Rohstoffmärkten nach der russischen Invasion in der Ukraine wird die
Dringlichkeit zukunftsfester Konzepte für die Energieversorgung der
Mobilität deutlich sichtbar.
Vor diesem Hintergrund bedarf der Beschluss der Ampelkoalition vom 24.
März zur Entlastung der Bürger:innen von weiter steigenden Energie- und
Spritkosten der Einordnung aus Sicht der Wissenschaft. Auf der Grundlage
bestehender Forschungsarbeiten und aktueller Recherchen beleuchtet das
Fraunhofer ISI einen möglichen kurzfristigen Beitrag der Verkehrspolitik
zur Reduktion von Ölimporten und bezieht Stellung zu den Vorschlägen zur
Entlastung von Autofahrer:innen bei anhaltend hohen Kraftstoffpreisen.
Die Fragestellung
Nach dem Angriff Russlands auf die Ukraine wurden Deutschlands
Versäumnisse der Vergangenheit, die Energieversorgung krisensicher und
klimafreundlich zu gestalten, evident. Neben Gas und Kohle für Industrie
und Haushalte spielen Rohölimporte für den Verkehrssektor eine besonders
kritische Rolle. Basierend auf vielfältigen Voruntersuchungen hat das
Fraunhofer ISI nachgeprüft, welche Einsparungen von Diesel und Benzin im
Verkehrssektor kurzfristig zu mehr Unabhängigkeit Deutschlands von
Ölimporten beitragen könnten.
Gleichzeitig verdeutlicht die bisherige Debatte über
Kompensationsmaßnahmen für Bürger:innen gegenüber möglicherweise weiter
steigenden Kraftstoff- und Energiepreisen den Zusammenhang zwischen der
Abfederung sozialer Härten und der klimagerechten und versorgungssicheren
Umgestaltung unserer Mobilität und Energieversorgung. Hierzu gibt das
Fraunhofer ISI Hinweise zur alternativen Ausgestaltung und Verstetigung
von Entlastungspaketen im Verkehr.
Wie viel Rohöl importiert Deutschland aus Russland und wofür wird es
verwendet?
2021 hat Deutschland 81,4 Millionen Tonnen Rohöl importiert und 1,8
Millionen Tonnen selbst gefördert. Von den Importen entfielen 27,7
Millionen Tonnen (35 Prozent) auf die russische Föderation. Die hieraus
hergestellten Produkte wurden zu 19 Prozent zur Weiterverarbeitung an die
chemische Industrie, zu 0,1 Prozent an das Militär und zu 81 Prozent an
den Verkehr geliefert. Insgesamt hat der Verkehrssektor im Jahr 2021 16,5
Millionen Tonnen Ottokraftstoff, 35,2 Millionen Tonnen Dieselkraftstoff
und 6,1 Millionen Tonnen Kerosin verbraucht.(1) Ottokraftstoff wird nahezu
ausschließlich im Pkw-Verkehr eingesetzt. 52 Prozent des Dieselkraftstoffs
wurden von Pkw verbraucht, 44 Prozent vom Straßengüterverkehr und vier
Prozent vom öffentlichen Verkehr. Von den 6,1 Millionen Tonnen Kerosin aus
dem Jahr 2021 entfiel auf den innerdeutschen Luftverkehr nur knapp ein
Prozent.(2)
Welche Einnahmen erzielt der Staat durch den Verkauf von Benzin und
Diesel?
Der Tankstellenpreis für Super-Benzin betrug im Februar 2022 im
Monatsdurchschnitt 179,2 Cent pro Liter. Dieser setzt sich nach Angaben
des Mineralöl-Wirtschaftsverbands aus 59 Cent für Beschaffung und
Transport, 18 Cent Deckungsbeitrag, 7,2 Cent CO2-Abgabe, 66 Cent
Energiesteuer sowie 29 Cent Mehrwertsteuer zusammen.(3) Die gesamten
Einnahmen des Bundes aus dem Sektor Verkehr werden durch das
Bundesfinanzministerium für das Jahr 2022 auf rund 48 Milliarden Euro
geschätzt. Hiervon entfallen 37 Milliarden Euro auf die Energiesteuer auf
Kraftstoffe, 9,5 Milliarden Euro auf die Kraftfahrzeugsteuer und 560
Millionen Euro auf die Luftverkehrssteuer.(4) Von der Energiesteuer
entfallen etwa 33,5 Milliarden Euro auf den Absatz von Diesel und Benzin
für den Straßenverkehr. Hierauf lassen sich noch Einnahmen durch die
CO2-Abgabe von 4,7 Milliarden Euro sowie die Mehrwertsteuer auf
Kraftstoffe von etwa 10 Milliarden Euro bei Spritpreisen auf dem Stand
Februar 2022 schätzen. Bund und Länder würden damit ohne kompensierende
Maßnahmen ebenfalls rund 48 Milliarden Euro aus dem Verkauf von
Kraftstoffen für Pkw und Lkw einnehmen.
Mit welchen Maßnahmen kann kurzfristig der Erdölverbrauch gesenkt werden?
Bei den zahlreichen Möglichkeiten, Kraftstoffverbräuche und damit
Rohölimporte zu reduzieren, muss zwischen regulatorischen, freiwilligen
und Anreizmaßnahmen unterschieden werden. Besonders relevant sind dabei
Maßnahmen, die zum einen kurzfristig umsetzbar sind und zum anderen ihre
Wirkungen auch kurzfristig entfalten können. So bedeutend beispielsweise
Maßnahmen zur Elektrifizierung des Verkehrs für den Klimaschutz und die
mittel- und langfristige Versorgungssicherheit sind, so wenig können
dadurch kurzfristig substanzielle Einsparungen des Verbrauchs an fossilen
Kraftstoffen erzielt werden. Wir bewerten im Folgenden eine Auswahl
kurzfristig wirksamer Maßnahmen auf den Kraftstoffverbrauch im
Straßenverkehr:
- Die Einführung eines generellen Tempolimits auf Bundesautobahnen auf
allen bisher nicht geschwindigkeitsgeregelten Streckenabschnitten zählt zu
den wirkungsvollen und sehr kurzfristig umsetzbaren Maßnahmen. In
Abhängigkeit des gewählten Tempolimits von 130 oder 100 km/h lassen sich
damit jährlich zwischen 272 und 774 Millionen Liter Diesel sowie zwischen
485 und 1 377 Millionen Liter Ottokraftstoff einsparen.(5)
- Noch mehr Treibstoff könnte durch autofreie Sonntage eingespart werden.
Ein Fahrverbot für einen Sonntag im Monat würde jährlich 641 Millionen
Liter Benzin und 738 Millionen Liter Diesel einsparen. Würde das Verbot
auf jeden zweiten Sonntag ausgeweitet werden, so sänke der Verbrauch um
jährlich 1 389 Millionen Liter Benzin und 1 599 Millionen Liter Diesel.(6)
- Weitere effiziente und schnell umsetzbare Maßnahmen sind die Ausweitung
des Homeoffice und die Verstetigung des Ersetzens von Dienstreisen durch
virtuelle Meetings. Die Verstetigung der während der Covid-19-Pandemie
geänderten Verhalten im Dienstreiseverkehr in 2021 bewirken Einsparungen
in Höhe von 197 bis 296 Millionen Liter Diesel und 211 bis 317 Millionen
Liter Ottokraftstoff jährlich. Da diese Wirkungen jedoch schon 2021
beobachtet wurden, tragen diese 2022 nicht zusätzlich zu
Kraftstoffeinsparungen bei. Würden alle Erwerbstätigen in Deutschland, die
ihre Arbeit problemlos von Zuhause erledigen können, im Vergleich zu 2021
durchschnittlich einen oder zwei zusätzliche Tage im Homeoffice arbeiten,
könnten durch die wegfallenden Pendelwege jährlich zwischen 374 und 748
Millionen Liter Diesel und zwischen 441 und 883 Millionen Liter
Ottokraftstoff eingespart werden.
- Eine Vermeidung von Inlandsflügen hätte nur eine kleine zusätzliche
Wirkung, da die innerdeutschen Flüge bedingt durch die Covid-19-Pandemie
nur noch einen geringen Anteil an den gesamten Kerosinverbräuchen der
deutschen Luftfahrt ausmachen. Ein Verbot würde den Kerosinverbrauch
kurzfristig um 72 Millionen Liter pro Jahr senken.
- Würden die Ticketpreise für den öffentlichen Verkehr um 50 Prozent
reduziert, so ließe sich ohne eine wesentliche Veränderung des aktuellen
Angebots und ohne zusätzliche Investitionen in das Schienennetz der Anteil
der Wege von aktuell 18 Prozent im ÖPNV und acht Prozent bei der Bahn auf
zehn bzw. 22 Prozent erhöhen. Damit könnten jährlich 1 250 Millionen Liter
Ottokraftstoff und 731 Millionen Liter Diesel eingespart werden.(7) Dies
wäre über die Befreiung des öffentlichen Verkehrs von der Mehrwertsteuer
und der Energieumlage sowie durch staatliche Subventionen für Tickets
möglich, was jedoch erhebliche Eingriffe in die Tarifautonomie und den
ordnungsrechtlichen Rahmen insbesondere des Schienenpersonenfernverkehrs
bedeuten würde.
- Durch die konsequente Fortführung des Ausbaus sogenannter Pop-up-
Radwege, die während der Corona-Pandemie in vielen Städten eingerichtet
wurden, würden viele Autofahrer:innen in die Lage versetzt und ermuntert,
einen Teil ihrer Alltagswege mit dem Fahrrad zurückzulegen. Die
Einrichtung von 1 000 Kilometern Pop-up-Radwegen in deutschen Städten
könnte 44 Millionen Liter Ottokraftstoff und 32 Millionen Liter Diesel
einsparen.(8)
- Die Bürger:innen können darüber hinaus auch durch freiwillige Verzichte
auf Fahrten einen erheblichen Beitrag leisten. Würde auf jede zweite
Freizeitfahrt über 20 Kilometer verzichtet, so könnten jährlich 464
Millionen Liter Benzin und 357 Millionen Liter Diesel eingespart werden.
Ergebnis: In Summe können die ausgewählten kurzfristig wirksamen Maßnahmen
im Verkehrsbereich den deutschen Rohölbedarf zwischen fünf und zehn
Prozent senken. Ginge diese Reduktion ausschließlich zu Lasten der
Russischen Föderation, so könnten die Importe um 15 bis 28 Prozent
reduziert werden.
Hinweis: Für eine Abschätzung des Gesamtpotenzials zur
Kraftstoffeinsparung wurden die Wirkungen der Einzelmaßnahmen addiert. Bei
dieser vereinfachenden Annahme bleiben Wechselwirkungen der Maßnahmen
unberücksichtigt. Aufgrund der vergleichsweise geringen Wirkungen der
Einzelmaßnahmen erscheint dies jedoch vertretbar.
Welche Umwelteffekte haben hohe Treibstoffpreise?
Im Vergleich zum durchschnittlichen Endverbraucherpreis für Benzin bzw.
Diesel im Jahr 2021 sehen wir im März 2022 einen Anstieg von 37 Prozent
bei Ottokraftstoff und von 61 Prozent bei Diesel.(9) Diese Preisanstiege
führen zu Rückgängen in der Kraftstoffnachfrage. Vermeidung von Fahrten,
Verlagerung auf andere Verkehrsmittel und kraftstoffsparende Fahrweisen
ermöglichen kurzfristige Nachfragerückgänge. Die vorhergehend
beschriebenen Maßnahmen unterstützen die Realisierung dieser
Einsparpotenziale.
Langfristig kommen technologische Anpassungen wie etwa
Effizienzverbesserungen oder Antriebswechsel bei Fahrzeugen, sowie
grundlegende Änderungen von Verhaltens- bis hin zu Siedlungsmustern und
Lieferbeziehungen im Wirtschaftsverkehr hinzu. Voraussetzung hier ist,
dass alternative Verkehrsträger und Antriebssysteme verfügbar sind, und
dass Preis- und Ordnungspolitik die Änderung von Verhaltensmustern
unterstützen. In der Literatur zu Preiselastizitäten bezeichnet
»kurzfristig« meist einen Zeitraum von unter zwei Jahren, »langfristig«
einen Zeitraum von über zehn Jahren.(10) Langfristige Preiselastizitäten,
und damit die Potenziale für Nachfragerückgänge, liegen um Faktor zwei bis
drei höher als kurzfristige.
Ein Szenario mit einem weniger starken Preisanstieg und einer wenig
elastischen Kraftstoffnachfrage sowie ein Szenario mit sehr starkem
Preisanstieg und hoher Preiselastizität zeigen die Bandbreite möglicher
Effekte auf.(11) Kurzfristig könnte danach die Kraftstoffnachfrage im
Personenverkehr um fünf bis 15 Prozent bei Benzin bzw. um acht bis 21
Prozent bei Diesel zurückgehen. Im Straßengüterverkehr könnte die
Nachfrage nach Diesel um acht bis elf Prozent sinken. Die mit diesen
Nachfragerückgängen einhergehenden CO2-Einsparungen liegen zwischen 10 und
24 Millionen Tonnen CO2-Äquivalente pro Jahr.(12) Zum Vergleich: Die
ausgewählten kurzfristigen Maßnahmen zur Reduktion des
Kraftstoffverbrauchs senken den CO2-Ausstoß des Verkehrs entsprechend der
reduzierten Spritmenge um fünf bis zehn Prozent oder zwischen acht und 16
Mt CO2-Äquivalente pro Jahr.
Welche Einkommensgruppen profitieren von den Vorschlägen eines pauschalen
Tankrabatts?
Der Vorschlag der Ampelkoalition vom Donnerstag sieht einen Tankrabatt auf
Ottokraftstoff von 30 Cent und auf Diesel von 14 Cent pro Liter zur
Unterstützung von Pendler:innen vor.(13) Hierzu soll die Energiesteuer auf
Kraftstoffe auf das europäische Mindestmaß von 65,5 auf 35,9 Cent je Liter
Ottokraftstoff und von 47,0 auf 33,0 Cent je Liter Diesel gesenkt
werden.(14) Die Kosten für diese Maßnahmen reduzieren die Einnahmen aus
der Energiesteuer auf Kraftstoffe um 38 Prozent. Von dieser Entlastung
profitieren Haushalte mit hohem Einkommen(15) wesentlich mehr als
diejenigen mit niedrigem Einkommen, weil sie mehr Fahrzeuge mit höheren
Verbräuchen besitzen und damit längere Strecken fahren. Haushalte mit sehr
hohem ökonomischen Status würden knapp viermal so hohe Subventionen
erhalten wie diejenigen mit sehr niedrigem Status.
Wie können untere Einkommen entlastet werden?
Die vorangegangenen Überlegungen sprechen für eine einkommensabhängige
Ausgestaltung zeitlich befristeter Unterstützungsprogramme, sowohl für
Haushalte wie auch für kleine und mittlere Unternehmen bei weiter
anhaltend hohen Kraftstoffpreisen. Die oben geschilderten positiven
Kraftstoffeinspar- und Umwelteffekte werden hingegen zum Teil durch eine
pauschale Treibstoffsubvention nach dem aktuellen Beschluss der
Ampelkoalition konterkariert.
Mit Blick auf die immer deutlicher werdenden Herausforderungen des
Klimawandels und der Energiesicherheit ist die Ergänzung eines sozialen
Abfederungspakets um Nachhaltigkeitskomponenten wichtig. Insbesondere sind
Reboundeffekte, d.h. mehr Verkehr und damit mehr Verbrauch fossiler
Energieträger durch vergünstigte Kraftstoffpreise, im Blick zu behalten.
In diesem Sinn begrüßen wir die Pläne für ein Mobilitätsgeld der
Ampelkoalition in Form stark vergünstigter Zeitkarten für den ÖPNV.
Mittelfristig kann dies auch überwiegend den Pkw nutzende Menschen zum
Umstieg auf öffentliche Verkehrsmittel motivieren, und somit das Ziel der
Mobilitätswende unterstützen.
Energieversorgung sichern und langfristige Klimawirkungen steigern
Vor Einsetzen der Corona-Pandemie 2019 lag der CO2-Ausstoß des Verkehrs
bei 163 Millionen Tonnen (Mt), wovon 158 Mt auf den Straßenverkehr
entfielen. 2022 dürften die Klimaemissionen des Verkehrs ähnlich liegen.
Im Gegensatz zu anderen Sektoren haben sich diese seit 1990 kaum
vermindert, müssen jedoch bis 2030 um 40 bis 42 Prozent gesenkt werden.
Dies entspricht in der Größenordnung den hier vorgeschlagenen Maßnahmen
zur Reduktion der Importabhängigkeit von Erdöl. Entsprechend könnte die
Chance der aktuellen Verwerfungen genutzt werden, um über mittel- bis
langfristig wirksame Maßnahmen die Transformation des Verkehrssektors in
Richtung lokal verfügbarer und erneuerbarer Energieträger zu
beschleunigen.
Neben Investitionen in nachhaltige Mobilität sowie ordnungs- und
preispolitischen Maßnahmen könnte das diskutierte ökologische
Mobilitätsgeld in eine Reform der Pendlerpauschale verstetigt werden.(16)
Schließlich ist jedoch nicht nur die Politik, sondern jeder Einzelne in
der Verantwortung, die Energie- und Mobilitätswende mitzutragen. Mehr
aktive Mobilität wie zu Fuß gehen und Rad fahren ist nicht nur
umweltfreundlich und leistet einen Beitrag zur Energieunabhängigkeit
Deutschlands, sondern spart Geld und fördert die Gesundheit.(17)